对此，德国公法学界也不置可否。
[26] 当然，如果沿用传统的观念，将法律优位定位于实体法规范的优位，则应将正当程序原则作为行政法的一般原则或一项独立原则来对待。该效力虽非直接源自于法律，但行政机关根据法律设立，同时议会和法院也对其活动实施监督，确保不脱离法律的控制。
而实质意义上的法律是从法律的内容而言的，指国会制定的具有抽象而一般性的规范。应松年：《依法行政论纲》，《中国法学》1997年第1期，第30页。既然合宪的法律是最高的国家意志，高于以其他形式表达的国家意志，自然只有以新的法律，才能修改、废止旧的法律。法律优位是国家民主性与理性化的要求。要想法律优位原则能充分发挥其应有功能，这种法律在程序上和内容上均应具备一定的要求。
[39] 参见李建良：《行政法基本十讲》，元照出版有限公司2014年第5版，第237页。故行政机关一切行为，无论行政命令或行政处分，须绝对遵守现行法律。这种法治不统一的状况，与我国立法法的规定并不一致。
这就使得规章的制定缺失实践基础，缺失理论基础，而且当一个地方政府在制定某一或者某些规章时，与其他地方进行攀比，这就形成了在我国规章制定中的规章抄袭问题，就是此一地方的政府规章照抄彼一地方政府规章。而在没有规划的情况下，规章的制定行为则更多的受到了政策的制约。第三，规章制定作为形象工程。[31]而制裁条款就是有关法律责任的条款，我国在依法治国的顶层设计中调整了行政决策行为，就是行政主体如果实施了错误的行政决策，或者在行政决策中存在不作为，他将要终身承担责任。
仅从字面意义上看，安定性所要求的是相对的确定性、相对的不变性等，而稳定性也就保证了法的相对确定的状态。由此可见，制裁不仅仅是法律中的条款的类型问题，一定意义上讲，它是法律的本质问题。
就一个完整的法律规范和典则而论，通常应当包括假定条款、处理条款和制裁条款三个有机的构成，各个条款在法律规范中所起的作用各不相同，但从法律逻辑上讲，三者缺一不可。当然，完全将规章调控社会关系的状态视为负面的，那也是不科学的。行政诚信在行政法中的地位已经不仅仅是一个契约或者具体行政行为的问题，而是整个行政法体系必须贯穿的价值之一，是行政系统及其公职人员在履行行政职能时必须恪守的行为规则。【中文关键词】 行政规章。
[8]有学者甚至用规章爆炸来形容规章膨胀这个事实。公权与私权的区分比较复杂，但在法学理论中这两种权力的区分是客观存在的。而规章制定行为则没有这样的责任条款，目前在行政法治实践中所充斥的大量的规章的不安定状态与缺失责任追究不无关系。第四，完善规章制定程序。
例如，以机动车牌照的管理为例，有些地方的政府规章对机动车牌照的办理规定了非常简单的程序，而有些地方的政府规章则对其规定了非常复杂的程序。[1][意]龙勃罗梭著：《朗伯罗梭氏犯罪学》，刘麟生译，商务印书馆1928年版，第312-313页。
这进一步表明，规章的膨胀不仅仅是数量上的，而且是容量上的。然而，该法有一个非常大的立法上的缺憾，那就是没有责任条款。
[7]这个数字就非常生动的证明了规章严重超越其他行政法文件的状态，仅就这个形式上讲它就是膨胀的。地方政府规章可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。在我国传统的行政法分析中，似乎更多的愿意从质的方面来分析问题和解决问题。仅从字面意义考量，良法是那些正当的合乎理性的法律，恶法则是那些不当的违反理性的法律。以此而论，稳定性是法安定性的关键之所在。中共十八届三中全会提出了社会治理的概念，取代了社会管理概念，这一转变说明我国国家权力尤其行政权力对社会发生作用的机制和方式已经发生了变化。
行政法的总体水平是通过这些复杂的规范形式共同形成的，作为核心部分，并不应当是政府规章。具体的讲，在政府规章不安定的情形下，政府管制的程度和强度也就必然有所凸显。
在美国出现的诸种委员会及其对章程的制定就生动的体现了这一点。另一方面规章制定权的取得是在立法授权或者立法规定之下为之的，它是立法行为的另一种表现。
深而论之，规章的不安定则阻滞了行政法规范体系的质量，而行政法的规范体系是我国法治体系中相对独立的要素之一，也是法治体系中的第一个要素。具体讲，我国行政法体系诸典则究竟应当具有什么样的质和量，是一直没有解决的问题。
[5]参见[美]罗伯特·E.戈定主编：《牛津比较政治学手册(上册)》，唐士其等译，人民出版社2016年版，第26页。那么，为什么在如此具体的程序规则的情形下还大量出现规章不安定的问题呢？笔者认为这同样是程序设计上的不严谨造成的，至少这种不严谨是造成规章不安定的因素之一。就诚信本身而论，最早出现在私法中，它是私法中的原理和原则，由于它对整个法治精神有积极的价值，近年来法治发达国家的公法领域中也都大量吸收了诚信的内容。换言之，如果在行政法规范体系中规章没有呈现为一个结构，是由若干不同的仅具有名称相似的规范平行排列的话，就有可能使规章失去安定性。
[31]在法理学中有两个主要流派，一是自然法学派，另一是实证法学派。中央层面有规章的分布，地方层面同样有规章的分布，这就很容易使人们将两个层面的规章视为两个不同的事物，视为两种不同的规范形式。
在通常情况下，规章只能够对公权关系作出设定，例如，政府行政系统通过规章对公共交通行政管理秩序的设计，对其他行政管理秩序的设计。然而行政法治实践中，一些规章直接根据法律制定，[35]而一些规章则同时根据宪法、法律和行政法规制定，[36]显得非常随意。
[10]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第28页。中共十八届四中全会提出了法治国家、法治政府和法治社会的概念，[9]该概念的提出是非常重要的，因为它将依法治国中不同的体系和板块作了适当区分，尤其政府行政系统和社会系统的区分。
立法法是我国有关立法的基本法，该法的覆盖面是非常广泛的，它所规制的事项也是非常具体的。因为，我国绝大多数省市则对机动车牌照采取免费领取的方式，即使有竞争也是通过其他手段予以解决的。若从深层次进行考量，规章安定性不足的形成基因体现在下列方面： 第一，行政高权惯性化。而他们与行政法治也是天然的联系在一起的，立法机关从法律逻辑上讲是行政法典则的制定者，是行政法规范体系的决定者。
[3][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复译，商务印书馆1986年版，第208—209页。[26]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第114页。
[24]但我们认为，我国目前的立法体制尚未得到很好的整合。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。
因为行政法对行政管理关系的设计主要不应当是政府行政系统的行为而应当是立法系统的行为，当行政系统的行为取代了立法系统的行为之后，行政对公众生活的干预也就不可避免，规章的不安定性也就可以得到合理的解释了。[5]为了保证这种自洽性，我国立法法将法治统一原则规定为重要的法治原则。
